歡迎你走進中國財政科學研究院!

中國財政科學研究院

您現在的位置:首頁中文版 > 研究成果 > 研究簡報 >

“十四五”時期我國能源結構調整的財稅政策

發布日期:2020-08-07 點擊次數: 字體:

陳少強  向燕晶

2020年第29期(總第681期)

中國財政科學研究院          二○二○年七月三十一日



 【摘要】“十四五”時期,我國除了要重視能源消費和能源生產的總量問題外,還要重視煤炭、油氣等化石能源與風能、光伏、核能及其他清潔能源的比重,以及多種能源的有機整合、集成互補,實現能源的綠色化、低碳化、多元化和智能化。本文就“十四五”時期能源結構調整相關財稅政策實施的重點領域和政策措施提出建議,并列出了財稅政策清單。


一、“十三五”我國能源結構調整財稅政策回顧


 “十三五”時期是我國能源結構調整和轉型的重要時期,能源安全保障和綠色低碳發展面臨諸多挑戰。我國通過積極運用多種財稅政策手段,推動傳統化石能源如煤炭清潔高效利用,石油、天然氣增儲上產,可再生能源規模化健康發展,核能安全發展,能源轉型取得重要進展。

 (一)調整化石能源比重

 降低煤炭在能源消費中的占比是實現我國能源綠色低碳轉型的必然要求。“十三五”期間,煤炭行業作為供給側結構性改革的重點領域,財稅政策的著力點在于淘汰落后產能、提升煤炭供給體系質量、促進煤炭安全生產、積極開發煤層氣等非常規油氣資源。

 近幾年來,我國油氣資源對外依存度不斷提高,成為我國能源安全的突出短板。為了緩解這一問題,對廢礦物油再生油品免征消費稅,對經國家準許的進口天然氣項目進口天然氣的進口環節增值稅實施稅收返還,免征相關設備的進口關稅和進口環節增值稅支持陸上、海洋油氣的勘探開發,并通過加大資金支持保障氣價改革平穩實施。

 (二)發展可再生能源

 加強可再生能源發展專項資金管理,完善風電、光伏等非水可再生能源的補貼政策,我國對風電、光電電價補貼實行退坡政策,加大收購力度保障風電、光電及其他可再生能源的消納,對風電、光電、生物質能發電等可再生能源實施電價附加補助資金等,對生物質能源實行增值稅即征即退(100%或70%)政策。一系列措施有力地保障了可再生能源的規模化生產與利用,推動能源多元化供給。

 (三)保障核能安全

 核能是我國除火電、水電、可再生能源之外的重要能源,也是清潔低碳、安全高效的優質能源,核電設備發展和安全應用是政策支持重點。根據我國擁有自主三代核電技術的現狀,2018年,財政部取消了百萬千瓦級核電機組(二代改進型核電機組)等裝備的進口稅收免征政策。

 (四)推動能源技術革命

 財稅政策在促進新設備、新技術、新工藝的應用方面起到了積極作用。在節能減排財政政策綜合示范中,對重點關鍵節能減排技術的示范推廣和改造升級等重大節能項目實行專項資金的直接補助和以獎代補。對企業研發費用,提高稅前加計扣除比例。發揮市場機制決定性作用,由中央財政對符合條件的首臺(套)重大技術裝備的投保企業給予適當額度保險補償。

 (五)促進能源綠色消費

 一是對石油消費減量化的財稅政策,包括對成品油征收消費稅,對成品油質量升級項目貸款貼息,改革成品油油價補貼政策。二是促進新能源汽車的推廣應用。對新能源汽車實施財政補貼退坡機制和雙積分制度,后將財政補貼政策實施期限延長至2022年底,平緩補貼退坡力度和節奏,并計劃對燃料電池汽車的購置補貼調整為對關鍵零部件的技術攻關和產業化應用的示范獎勵。中央財政根據各地新能源汽車推廣數量安排充電設施獎勵資金。三是加大對節能產品的政府采購力度。


二、“十四五”時期我國能源結構調整面臨的形勢和任務


 “十四五”時期,國際經貿形勢依舊會存在較大的不確定性,國內供給側結構性改革、保能源安全、生態環保任務艱巨,對我國能源綠色化、低碳化、多元化和智能化提出更高要求。面對國際政治經濟和能源領域的新形勢新挑戰,需要繼續深入貫徹“四個革命、一個合作”能源安全新戰略。

 (一)如何應對國際形勢的不確定性和復雜性

 國際政治、經濟、能源形勢對于我國能源安全、能源供應、能源技術進步等帶來深刻影響。

 1.貿易保護主義抬頭帶來的新挑戰

 全球貿易保護主義加劇,疫情對世界經濟和貿易造成巨大沖擊,逆全球化將迫使能源需求降低,能源進口國不得不減少煤炭、石油和天然氣等貿易能源的進口,并加大國內新能源開發力度。貿易保護主義將阻礙我國能源對外投資和能源合作,干擾能源技術和裝備的進口,從而影響我國在保障能源安全方面的努力。此外,美國在油氣供應中的話語權增強,以及美國運用其在全球經濟、金融上的控制力對我國不斷施壓,都對我國能源安全產生不利影響。

 2.全球能源供需格局深度調整

 一方面,國際油價低位震蕩,低油價有利于我國加大石油進口,同時也是深化油氣體制改革的良好時機;另一方面,美國憑借全球最大產油國地位對原油定價的影響越來越大,再加上中美貿易摩擦加劇,我國油氣進口來源過于集中的特點使我國能源安全受到更大威脅,迫切要求我國提高油氣自給能力、爭取能源的多元化。

 3.新一輪能源革命在全球蓬勃興起

 能源的清潔化、低碳化、高效化、電氣化和智能化轉型進程顯著加快,能源技術發展日新月異,對我國能源技術、裝備引進和自主創新提出了新要求。

 (二)如何適應國內經濟高質量發展的要求

 國內經濟高質量發展要求能源高質量發展與之相配合,經濟高質量發展離不開能源高質量發展,對能源轉型提出更高要求,能源的高質量發展可以助推經濟高質量發展,二者是相輔相成的關系。為實現能源高質量發展,要在能源發展中深入貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。

 1.供給側結構性改革的要求

 以往以粗放的能源供給滿足經濟高速發展產生的能源需求,帶來了能耗高、能源浪費、環境污染等各種問題。供給側結構性改革要求能源有質量、可持續、平衡充分地發展,以高效、低碳、清潔的能源生產和供給滿足經濟發展和人民美好生活需要。“十四五”時期,要做好化解過剩產能、補短板工作,通過節能技術和設備進一步降低能耗,通過完善能源消費雙控制度促進能源節約,以能源技術創新和體制機制變革促進多能互補和區域協調,堅決化解煤炭等重點領域的過剩產能,促進油氣增儲上產和運輸儲備能力,推動可再生能源消納,促進新能源健康發展。

 2.數字經濟的發展為能源發展帶來機遇

 隨著數字經濟深入發展,大數據、人工智能、區塊鏈、云計算等等將與能源領域越來越緊密地結合,分布式能源管理、綜合能源服務、智能電網以及能源領域中的各種互聯場景,將使傳統的能源生產方式、傳輸方式、服務方式和消費方式得到極大改變。

 3.新基建中的能源產業

 特高壓是“新基建”的重要內容之一。從特高壓產業鏈來看,特高壓可以分為特高壓直流輸電線路和特高壓交流輸電線路,在應用方面,特高壓主要定位于我國西南大水電基地、西北大煤電基地等超遠距離、超大容量外送輸電工程。特高壓具有輸送容量大、傳輸距離遠、運行效率高和輸電損耗低等技術優勢。特高壓輸電可有效解決電力遠距離、跨區域傳輸問題,有利于能源區域協調,提高清潔能源消納水平、減少棄風、棄光現象,促進風電、光電等新能源發展。

 4.能源綠色消費

 我國是能源消費大國,推進能源的綠色消費體現在重化工業、交通、建筑等重點領域節能改造,促進通用設備能效提升,提高終端能源中電力的比重,倡導綠色生活方式和消費文化,推廣應用節能產品等。

 (三)如何延續“十三五”時期的能源結構調整

 立足我國“多煤、貧油、少氣”的資源稟賦特點和中國經濟正處于向高質量發展階段邁進的特征,繼續深入貫徹“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

 1.繼續加大化石能源調整力度

 首先,化石能源在一次能源中的占比依然很高。其次,煤炭消費需要進一步減量化。“十三五”期間,煤炭消費在能源消費中的比重進一步降低,但煤炭消費總量是增長的,能否在“十四五”期間實現煤炭消費總量和煤炭消費比重雙降尚是未知數。第三,石油和天然氣的對外依存度持續攀升。2018年,中國石油對外依存度逼近70%,天然氣對外依存度達到45.3%,對我國能源安全造成威脅。需要加大國內油氣勘探開發力度,促進增儲上產,提高油氣自給能力。第四,油氣運輸和儲備能力需要進一步增強。一方面,通過加強油氣管網和儲備工程建設改變現有油氣管網和儲備設施滯后的情況,另一方面,應繼續擴大多元化國際能源合作,深化周邊和“一帶一路”沿線國家的能源合作。

 2.繼續大力推動新能源發展

 發展水電、風電、光電等可再生能源,提高清潔能源消納水平。近期目標是繼續提高清潔低碳能源在能源增量中的比重,中長期目標是在能源總量中以清潔低碳能源為主。

 3.繼續推動能源技術研發與創新

 能源行業的某些核心技術工藝、核心裝備零部件、核心材料與發達國家相比仍處于落后地位,還需要從國外進口,在當前地緣政治局勢緊張、國際形勢不確定性加劇的背景下,關鍵技術、核心部件被國外“卡脖子”的情況隨時有可能發生。財稅政策應在推動技術和裝備自主創新“補短板”方面繼續發力。此外,為迎接新一輪科技革命和產業變革背景下能源生產方式、傳輸方式乃至消費模式的變化,應積極發揮財稅政策的作用,引導能源技術革命,強化5G、區塊鏈、大數據、云計算等新一代信息技術對能源產業綠色低碳發展的推動作用。

 (四)如何提高能源調整財稅政策的效果

 “十四五”時期,我國財政過緊日子將成為一種常態,為此需要提高包括能源結構調整在內的財稅政策效果,這就要求至少要在以下幾個方面著力:

 1.完善可再生能源補貼機制

 現行可再生能源發電補貼政策已不能滿足可再生能源發展需要。一是補貼資金數額存在巨大缺口,發放補貼延遲。二是補貼機制需要完善。在風電、光伏等新能源逐步向全面平價上網邁進的過渡階段,國家需要建立一套補貼逐步退出機制和后補貼時代的發展機制,引導新能源產業加快向平價上網轉型。

 2.發揮市場在資源配置中的決定性作用

 財政補貼曾在風電、光電等新能源行業的快速發展中在發揮巨大的推動作用,但逐漸制約了某些風電、光電企業的發展。在新能源行業發展中,應當通過市場機制釋放這些行業蘊含的巨大潛力。進一步推動電力市場建設,建立以中長期交易為主、現貨交易為補充的市場化電力電量平衡機制,提高電力市場化交易規模,在電力現貨市場建設試點的基礎上推動電力現貨市場適時轉入正式運行。

 3.做好政策評估

 在重大財稅政策出臺前開展事前評估,從源頭上防止財政資源低效配置。在政策實施過程中注重對政策實施效果的實時監測階段性評估,根據評估結果對政策實行動態調整。


三、“十四五”時期推動我國能源結構調整的財稅政策建議


 “十四五”時期能源結構調整的財稅政策不能是簡單的“結構調整+財政減收增支”的疊加,而是要立足于國家治理體系和治理能力現代化的要求,立足于財政的功能定位和歷史使命。

 (一)財稅政策實施的重點領域

 “十四五”時期,除了要重視能源消費和能源生產的總量問題外,還要重視煤炭、油氣等化石能源與風能、光伏、核能及其他清潔能源的比重,以及多種能源的有機整合、集成互補,實現能源的綠色化、低碳化、多元化和智能化。

 1.優化能源結構

 繼續支持煤炭等傳統能源的清潔化利用,提高非化石能源在一次能源中的占比。我國是煤炭生產和消費大國,大力推動煤炭的清潔化利用、集中使用和綠色生產有利于發揮煤電的經濟性和穩定性,為保障我國能源安全提供堅實基礎。在油氣生產和儲備方面,除了繼續推動海上、陸地常規油氣的生產,還要通過推動技術創新和技術進步,增加非常規油氣(煤層氣、頁巖氣、致密氣等)低成本和規模化生產。提高非化石能源在一次能源中的占比。進一步著力解決風光電的消納問題,因地制宜地擴大生物質能、海洋能、地熱能的開發利用。

 2.促進以儲能為核心的多能互補的能源體系建設

 多種能源之間相互補充、梯級利用構成了綜合能源系統。這種綜合能源系統的建設將對電力系統的靈活性、經濟性與安全性提出更高要求,由此對能源互聯網、物聯網、人工智能、大數據以及電力市場體系建設提出諸多挑戰。財稅政策的重點可能在于推動云計算、大數據、物聯網、區塊鏈等現代信息技術與傳統能源生產、傳輸和儲能設施相結合。

 3.促進分布式能源發展

 建設分布式能源網絡,鼓勵分布式可再生能源與天然氣協同發展,建設基于用戶側的分布式儲能設備。財稅政策可以通過補貼、補助、支持示范項目等多種方式支持儲能設施、分布式能源的建設。

 4.支持技術創新

 鼓勵和支持能源行業的各類創新活動,如技術創新、產品創新、模式創新、業態創新等。

 (二)政策建議

 首先,注重發揮市場在能源結構調整中的作用。通過要素市場化配置,例如能源數據、能源技術的市場化配置,校正行政命令造成的要素配置的扭曲,使能源生產和供給更加高效。

 其次,完善財政補貼政策。結合我國新能源發展實際,合理控制新能源補貼,取消不必要的補貼政策,加強價格補貼監管,嚴控項目審核,實施項目補貼競爭機制,營造公平競爭的市場環境。

 第三,完善稅收政策。我國的資源稅法已于2019年8月正式出臺,將于2020年9月1日起施行,應當加快資源稅征收體系建設,制定配套的實施方案和征管辦法。完善能源領域的消費稅,引導綠色消費,促進能源資源節約使用。適時開征碳稅、推動碳排放交易制度的建立,最終形成全國總量控制的碳排放權交易市場。

 第四,促進財稅政策與能源政策的統籌協調。充分發揮市場配置資源的作用,提高政策的系統性和可操作性,形成政策合力,并定期對政策落實情況進行跟蹤分析,及時調整完善(具體見表1)。


表1  “十四五”時期能源結構調整財稅政策清單

 微信圖片_20200807140723.png

 


(作者單位:中國財政科學研究院)


彩吧论坛-网投首选