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劉尚希 ▏目前最大的問題是如何增強經濟的內生力量

發布日期:2020-08-17 點擊次數: 字體:

 政府發消費券,在一定程度上能夠幫助小微企業,但這種拉動作用是一次性的。市場的擴大是由政府通過消費券外部推動的,它不是一種內生的力量。最根本的辦法還是要改變大家對就業的預期,對收入的預期。

 劉尚希將中國經濟在疫情后的反彈比喻為“彈簧效應”。這意味著早期彈簧被壓得越重,一旦回彈幅度也會越大。這解釋了中國經濟在今年二季度出現的超預期反彈——同比增長3.2%,環比實現10個百分點的增長,也預示了未來一段時間的可能走勢——不會再有超預期的情形發生。

 8月9日,經濟觀察報就宏觀經濟、財稅制度和改革等方面的問題,專訪了中國財政科學研究院院長劉尚希。當人們更多寄望于消費撬動經濟增長時,這位長期在財稅領域深耕的學者認為,就消費談消費不行。他認為消費券只是短期起到作用,而對中國經濟來說,目前最大的問題是如何增強經濟內生循環的力量。

 劉尚希表示,目前的經濟復蘇出現了很多的困難,一個原因是金融和實體經濟之間良性循環的關系一直沒有形成,“這是有直接關系的”。

 而對于減稅降費,劉尚希判斷,以后這么大規模、一年2萬多億元的減稅降費空間已經沒有了。“不能給社會一個預期,好像減稅降費永遠在路上,似乎可以無限地減稅降費。”不過他相信,稅制完善還有很大空間,特別是適應數字經濟發展的稅制重構——不能因為稅制改革的滯后,拖累了數字經濟產業的發展。

 在對改革的觀察上,他保持了一如既往的敏銳。不久前,他說,對于處在世界大變局中的中國經濟來說,出路在于來一場與世界大變局、疫情大沖擊相匹配的改革,卻也不諱言那種“一拳打在棉花上”的阻力。那么我們要怎么才能突破?

 劉尚希說:“改革方式上應當要做一個大的調整。”


實現預期增長完全有可能


 經濟觀察報:今年二季度數據出來后,大家覺得是一個超預期的復蘇,您覺得為什么大家的判斷和最終的走勢差別會比較大?

 劉尚希:大家覺得超預期,是因為一季度斷崖式的下行(-6.8%),二季度轉為3.2%的正增長。

 第二季度的反彈打個比喻叫“彈簧效應”,意思是疫情就像一塊石頭壓在彈簧上,但是疫情防控收到成效、隔離逐漸取消后,就像石頭一下子搬開了,或者原來一塊大石頭換成了小石頭,彈簧自然會回彈。這種情況下,經濟自然就會表現出強勁的復蘇。

 所以還是要根據經濟社會的運行、疫情的不確定性,以及疫情帶來的公共風險水平的上升,它們之間的內在的邏輯關系去分析。

 經濟出現這種超預期的結果,我覺得疫情防控得到有效緩解是前提條件。宏觀政策包括財政政策和貨幣政策,這些政策中有很多是救援性政策,就是落實中央提出來的“六保”——保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉等等。這些政策實際上也對沖了疫情給經濟社會以及人們的生活帶來的各種各樣的不確定性,從而降低了整個社會的公共風險水平。實際上也等于幫助卸掉了那塊彈簧上的石頭。

 各種各樣的交易活動都恢復進行了,市場自然就會反彈。所以從各種經濟指標來看,在二季度它都是一個“V”字型的反彈,這是非常明顯的。

 現在這個V字型的右側是上來了,但V字右側的這一邊不會遠遠高于左側,也就是說未來這種反彈不會一直彈上去。因為這種彈簧效應是由彈簧內在的動能決定的,動能用盡后就不會再往上彈了。

 從這個角度來說,就不要指望三季度會有比二季度更強更好的表現,能穩定在二季度的水平就已經很不錯了。


 經濟觀察報:今年兩會的時候,您對宏觀經濟曾做過一個分析,認為雖然當時沒有提出具體的增長目標,但從赤字率等指標,實際上可以推算出隱含的增長目標,比如GDP的實際增長率要在2%左右,您覺得這個目標能實現嗎?

 劉尚希:這個目標是有可能實現的。

 當時看政府工作報告中確實沒有公布2020年的預期增長目標,然后我就看赤字率。赤字率的計算方法是赤字的規模占來年(2020年)的預期GDP的比,赤字率是3.6%以上,如果按照3.6%的赤字率,倒推出的GDP的名義增速是5.4%,還有一個物價的因素是不確定的。

 現在看起來今年CPI大概是百分之2%-3%的水平,所以今年經濟增長也應當是在2%-3%的區間里。由此看來,雖然沒有公布一個預期增長目標,但是實際上政府還是有一個期待的預期增長區間,就是2%-3%。

 我認為,這意味著我們的各項政策實際上都是按照這么一個目標去安排的,這也是政府期待的一個目標。

 同時從二季度的數據來看,因為我們直到現在為止疫情得到有效防控的前提條件下,經濟的復工、復產、復市一直在改善。從這點來看,全年實現政府工作報告中隱含的2%-3%的預期增長目標,我認為是完全有可能的。


增強經濟內生循環力量


 經濟觀察報:現在的政策從救濟變為推動經濟復蘇,比如我們看到上百個城市在推消費券,政府工作報告也提到了擴大公共消費的問題。但上半年消費不如預期,反而住戶存款增加了8萬多億元。您怎樣理解現在這種狀況?

 劉尚希:這個問題不能僅僅從消費本身去談。我覺得,從消費本身去談,無法解釋當前的情況。因為現在儲蓄是增加的,從上半年來看消費整體還處于萎靡不振的狀態。

 還是從我剛才講的彈簧的比喻來看,其實針對不同的行業、不同類型的企業來看,它的反彈力量是不一樣的。

 譬如大企業,它的反彈力就像個大彈簧,可能彈得更高更快,恢復程度更好。小微企業反彈的力量就要弱一些,在復蘇的過程中步履更加艱難。

 這種差異會反映到就業問題上,大企業對就業的拉動往往不如中小微企業。就業,尤其是農民工就業主要集中在中小微企業。在中小微企業的復蘇不如平均數的情況下,導致一些人處于待業狀態,從而影響了收入,收入受到影響,自然就會影響消費。

 老百姓會根據當下就業的前景、收入增長的預期以及未來生活的變化,做出新的考慮和安排。在這種情況下,消費行為和消費模式就會相應地發生變化。這些力量匯合成一個整體,就會反映為消費整體上萎靡不振,而儲蓄在增加。

 所以這時如果僅僅針對消費做文章——比如政府發消費券,在一定程度上能夠幫助小微企業,但是這種拉動作用是短期的,是一次性的。因為市場的擴大是由政府通過消費券外部推動的,它不是一種內生的力量。最根本的辦法還是要改變大家對就業的預期,對收入的預期。如果普通大眾的就業預期和收入預期改善了,消費自然會提升。

 在經濟復蘇的過程中,我國在小微企業這方面出臺了很多的政策,也給了很多的支持。但是這些政策在落實的過程中還是面臨著很多難題。比如對大量的小微企業、工商個體戶而言,政府的優惠政策主要體現在稅收方面。如果要給予補貼,怎么補?補哪一個不補哪一個?怎么去篩選?這個標準是什么?

 在這種情況下,我覺得最大的一個問題是,經濟的內生力量怎么樣去增強。經濟內生力量的增強就是要形成一種循環,尤其表現在企業營業收入要好轉。對中小微企業和制造業企業來說,如果PPI(生產價格指數)一直下行,可能會影響營業收入。


金融與實體經濟的良性循環有待形成


 經濟觀察報:各種財稅和社保減免政策之外,從疫情發生至今,貨幣政策相對來說也是持續寬松的。

 劉尚希:我們現在看到有不少金融措施。從宏觀上看,廣義貨幣增長很快,社會融資規模增長也很快,但與PPI、CPI是不匹配的,明顯那邊漲得很快,這邊反而在下行。

 這種情況下,實際上呈現為通貨緊縮的跡象,所有企業實際上相互受到影響,且在循環中放大,特別是對小微企業的影響可能更大,它們的日子更難過。

 因為這種內生的循環,要靠營業收入、利潤來支撐,而不是靠政府的補貼和稅收的減免。所以我覺得最重要的是怎樣形成經濟內生的循環。

 這里面一個大的問題是,金融和實體經濟之間的良性循環沒有形成,甚至存在反噬的風險。無論對大企業還是對中小微企業,對整個市場主體產業的供應鏈來說,都面臨著巨大的風險。

 這是一個宏觀問題,實際上也是一個體制機制問題。

 比如從貨幣的投放來看,貫徹落實了更加靈活適度的貨幣政策。現在的政策似乎也很積極,從發布的政策措施來看,一條接一條有很多,從指標來看也表現得非常不錯。

 但這些政策好像沒能和實體經濟形成關聯,產生帶動效應,反而呈現出明顯的反差。或者說這些金融措施和實體經濟的表現是不匹配的。這就反映出金融和實體經濟間的良性循環還有待形成。

 金融和實體經濟沒有形成良性循環,在疫情沖擊之前就存在。在遭受疫情沖擊后,這個問題不但沒有得到緩解,在某種程度上可能還在加重。中央一直強調要加大金融供給側結構性改革,這個話題已經提出了兩年多,但是現在成效到底怎么樣?

 從疫情沖擊期間各個產業的表現來看,一季度除了電信業外,金融業一枝獨秀,增加值增長6%。這說明金融行業受疫情的沖擊很小。

 這個時候金融跟實體經濟本應是同生共榮的關系,但是在實體經濟受到嚴重沖擊時,金融逆勢上揚。在經濟復蘇的過程中,商業銀行也得到很多支持政策,但是體現在實體經濟上不是很明顯。

 這其中恐怕不是政策的問題,而是體制機制的問題。從政策的層面,相關部門應該說很努力地出了各種各樣的招,能想的辦法都想了,但從體制機制的角度,我們的金融和實體經濟之間還存在嚴重的障礙,難以形成良性循環。


 經濟觀察報:具體來講體制機制問題究竟體現在哪里?比如我們以前常說到貨幣政策傳導機制這類問題?

 劉尚希:貨幣政策的問題不單是松緊的問題,貨幣政策有傳導機制的問題。任何政策都有一個體制基礎,如果政策的體制基礎出現了功能性障礙,很自然,貨幣政策的傳導機制就會不暢。

 如果我們只是討論疏通貨幣政策的傳導機制,而不對貨幣政策的體制基礎存在的一些功能性缺陷進行校正,甚至進行系統性重構,我覺得收效甚微,解決不了根本問題。

 最根本性的問題就是,金融是什么?資金是一個要素,但要素的市場化配置我們現在是不是真正做到了?金融影響財富分配,當前體制下的金融體系對財富分配究竟起了什么樣的作用?有沒有成為我國財富分配差距擴大的加速器?貨幣投放幾乎不用國債,這對金融市場是有利還是不利?鑄幣稅是歸央行自主支配,還是納入國家財政賬本更有利于貨幣政策的效果以及財政貨幣政策的協同?諸如此類,都是體制性問題。

 資金要素能否真正實現市場化配置,這涉及到整個金融體系的市場化改革。我們的金融機構作為市場主體,是不是真正按市場規則在行事?金融監管是當作一個防風險的制度性措施,還是當作一個宏觀調控的手段去使用?金融監管和貨幣政策之間怎樣協調?

 如果貨幣政策寬松了,同時金融監管強化,寬貨幣緊信用,錢還是出不去,到不了實體經濟。

 金融監管要防風險,它對市場主體的行為有著各種約束。金融監管和貨幣政策之間怎樣協調?我們現在是混業經營、分業監管等等,這些也都是體制性問題。

 還有影子銀行的問題。我一直認為影子銀行實際上是以市場化的方式,去應對正規金融所無法滿足的金融需求,但是它采取了一種扭曲的非正規的野蠻生長方式,所以其中夾雜了很大的金融風險。

 這恰恰就是當正規金融的市場化程度不夠時,自然地衍生出自發的市場化來補充,但是這種市場化的方式又是不規范的、高風險的。

 所以現在我們實際上陷入到一種困境之中:一方面,正規金融的市場化程度不高,難以滿足實體經濟對金融服務的需求;但另一方面,這種自發的市場化方式又很不規范,我們的監管能力和監管方式跟不上,風險很大,這就導致左右為難。

 例如,資管新規一再延遲就反映出這種窘境。這其中面臨著究竟如何才算是“規范”的問題。是不是表外、非標就等于不規范,就意味著高風險?究竟如何與時俱進地認識新形勢新條件新階段的新問題?

 其實,實質性的金融風險不在于金融自身,而是金融與實體經濟的脫鉤。圍繞金融自身來防風險,是技術性的防風險措施,治標不治本。

 由于復雜的體制機制原因,導致金融和實體經濟之間良性循環的關系一直難以形成,這也使得國民經濟的復蘇出現了很多困難。

 金融是現代經濟的血液。我們的金融可能在動脈、大血管方面是暢通的,但是毛細血管還不夠暢通。而毛細血管卻恰恰是和小微企業,和超過90%的市場主體相連的。在血液供應不足的情況下,市場主體不可能健康成長,甚至還會萎縮,就業就成為問題,收入也成為問題,就變成了一個系統性的循環障礙,導致社會總供給和社會總需求之間難以形成正反饋的循環,經濟發展動力不足。


減稅降費與稅改指向


 經濟觀察報:您以前講過,減稅降費不是一個規模可以無限擴大的事,去年2.3萬億,今年2.5萬億,連續幾年大規模的減稅降費,您認為未來一段時間我們還有2萬億以上的這種大級別的減稅的持續性嗎?

 劉尚希:我認為,以后這么大規模、2萬多億的減稅降費空間已經沒有了。今年因為特殊情況,所以加大赤字,實際上在咬著牙減稅降費。現在財政尤其是地方財政,實際也到了非常困難的境地。

 可以說,不斷地依靠繼續擴大赤字增加債務,來維持財政的這種基本能力,這樣做的風險也越來越大,而且這個風險不只是償債風險,而是經濟社會失衡的風險。尤其是對地方預期、地方治理能力都會帶來較大的影響。眼前問題不大,若債務雪球自發滾動起來,宏觀杠桿率進一步抬升,其公共風險水平就會上升,可能落入“債務—緊縮”陷阱。

 從這一點來看,我的看法是,不能給社會一個預期,好像減稅降費永遠在路上,似乎可以無限地減稅降費。

 為了保證財政的可持續性,階段性的減稅降費也要考慮對社會大眾預期的影響。而且從實際效果來看,在減輕企業的負擔和降成本方面,減稅降費有積極的作用。

 但從穩定預期方面來觀察,它可能帶來副作用。因為企業的經營管理、投資和創新,都要根據宏觀政策,尤其是財稅政策來考慮。如果頻繁地減稅降費,一旦形成這樣的預期,那么,企業很多事情就會不干了。企業會等著,寄希望于有更多的減稅降費以后再來干。這樣的話反而造成了一種觀望情緒。

 所以要從有效引導預期的角度來說,我覺得政策不能過于頻繁。如果政策過于頻繁,每年都有財稅“大禮包”,市場主體每年都在等待,這對市場主體預期的改善,反而是不利的,而且還可能形成政策依賴癥,妨礙內生動力的增強。

 我說的是減稅降費的空間不大,并不等于財稅體制改革完善的空間不大。尤其在數字經濟、數字產業快速發展的情況下,基于工業化背景的稅制實際上是需要重構的。我們應該有這樣的認識,現在的稅制適用于工業化,但是不一定適用于數字經濟的發展。

 在數字經濟時代,可能需要稅制理論以及稅收制度、稅收征管,做系統性的重構。當然這不是一蹴而就的,需要一個過程。但是我們要看到這種趨勢,去適應這個過程。而不能因為稅制改革的滯后,拖累了數字經濟產業的發展。

 從稅種到稅率完善的空間都很大。所以我覺得,未來如果減稅降費,也是作為稅制完善的副產品,而不是以減稅降費為目標去推動減稅降費,這個邏輯關系必須要倒過來。


 經濟觀察報:如果從稅制的結構調整來講,很多人在提,比如企業所得稅可以降,個人所得稅綜合所得增加新的抵扣,這些是不是可以作為稅制調整的優先項推進?

 劉尚希:這些要素都是要考慮的,但更要從整體來考慮,這有三個基本方面:一是財政的承受能力和財政體制;二是稅收的征管能力;三是稅費收入制度的系統性重構。三者要綜合起來,只考慮其中一兩個因素,或就稅論稅,或者是就某一個稅種、某一個稅率去討論,去排先后順序,那都是很片面的,很難有一個正確的結果。

 從當前來看,我覺得更迫切需要通盤考慮,做好頂層設計。從國際競爭的角度來看,企業所得稅、個人所得稅都可以做一些調整。這類調整,我們可以通過稅基拓寬、稅率降低來實現,實際結果稅收不一定減少。低稅率、寬稅基,稅負會更加均衡,避免稅負畸輕畸重。繁雜的稅收優惠不僅會使稅基變窄,而且導致有的行業和企業稅負很重,有的稅負很輕,這樣不利于公平競爭。

 從稅制的完善來說,要盡可能地減少優惠導致的稅基侵蝕,而且這種優惠效果也難以評估。所以我覺得不如推動普惠性的降低稅負,同時把稅基拓寬做扎實,以減少稅基的流失。這樣從整體來說,稅收收入并不一定受到多少影響,但卻會使得企業稅負更加均衡,更加促進整個市場的公平競爭。


 經濟觀察報:關于房產稅,我們一直講房地產調控的長效機制,而且幾乎每個文件都會寫“積極穩妥推進”,但說了這些年房產稅始終沒落下來。關于房產稅您的觀點是什么?

 劉尚希:房產稅是一個小稅種,但是一個大問題。

 房產稅是一個小稅種。因為即使將來推出房產稅,它的稅收收入在整個國家稅收收入中的占比也是比較低的,它不可能成為一個大稅種,連中型稅種都談不上。

 即使在地方,房產稅也很難成為一個大稅種。按照國外的說法,房地產稅在地方稅里是一個主體稅種,這種說法拿到我國來說實際上是有很大偏差的。

 在國外它可能是地方基層政府的一個大稅種,因為國外的基層政府承擔的職能少,收入占比也比較低。而在我國省級以下的地方政府,哪怕到市縣一級,地方政府承擔的職責很多,其收入占比也不可能太低。這樣,它很難成為我國地方主體稅。

 但是房產稅又是一個大問題。它涉及到千家萬戶,有房子的人、沒有房子準備買房的人、租房的人,都會考慮房產稅的問題,都會受到影響。房產稅可以影響租金,影響房地產二級市場的發展,影響到租賃市場的發展。這些問題不僅僅涉及到社會層面,涉及到所有的家庭,而且會影響到經濟運行。可以說,這個小稅種會影響到所有的人,所有的家庭。

 因為是個大問題,很自然地推出的時候就得要謹慎。我國推出房產稅面臨諸多不確定性因素。我認為審慎是對的,但也要看準時機,在合適的情況下要推出來。因為房產稅也成了相聲中說的那一只靴子,一直喊了這么多年,一直說要落地也沒落地,這本身也成了一個不確定性的因素。

 換個思路去看,如果說我們能宣布幾年之內不出臺,或者幾年以后出臺房產稅,就會把這種不確定性變成了確定性,也能夠引導預期。


改革的方式也需要改


 經濟觀察報:前兩年您講過改革空轉的問題,最近您也談到,應該有一個和目前相匹配的大力度大規模的深度改革,但同時您也會說,好些改革就像拳頭打在棉花上。如您所說,一些疫情之前就存在的老問題,在疫情中間反而可能會放大,我們期待的一些改革,目前來看見效似乎也沒有那么明顯。這是為什么?

 劉尚希:我覺得,目前改革中之所以出現一些問題,是因為現在改革方式本身還不夠完善。

 我們出臺了這么多改革文件,做了很多改革規劃,但整體上看,我們的改革仍然是以部門為主導的。以部門為主導的改革,其問題在于各個部門都有自身的考慮。要想一個部門超越自身來考慮改革的協同性,相當于要抓住自己的頭發,把自己拔起來一樣,幾乎是不可能的。

 所以,這種以部門為主導形成的各種各樣的改革方案,即便是在方案起草過程中,可以超越部門考慮,一旦具體實施,就涉及到各個部門的權力和利益,難以自我革命。

 如果沒有一個超越部門的實施主體,依賴于各個部門各自實施的話,推進起來會非常困難。所以,我覺得“改革權”要適度集中,改革權當前最好是集中到中央深改委(中國共產黨中央全面深化改革委員會),深改委的深改辦的職能應當進一步擴大。

 一方面,深改辦要在頂層設計方面發揮更大的作用。部門主導制定的改革方案可能本身就存在這些部門的考慮,部門要給自己削權幾乎是很困難的事情。

 我覺得,深改辦應該承擔起類似于當年體改委(國家經濟體制改革委員會)的職能,超越部門來做整體設計,把經濟、社會和生態等等相關的問題綜合考慮,而不是讓各個部門自己去琢磨,并設計方案來送審。

 另一方面,在實施主體上,深改辦也應該發揮更大的作用,將深改辦上升為改革的實施主體,讓各個部門變成改革實施主體的配角。現在是各個部門作為實施主體,深改辦負責督促各個部門出文件、落實文件,其效果不理想。

 目前的這種改革方式要推動改革全面深化和實質性進展,我覺得難度很大,可能被各個部門相互“牽制”住了。現在深改辦的協調能力和組織能力一旦發揮出來,應是很強的,完全可以在現有基礎上擴大編制,把相關方面的專業人才集中起來,就像搞“兩彈一星”工程一樣,集中力量搞改革。深改辦來推動,各個部門配合。我覺得若是這樣,全面深化改革就會有更大的實質性進展。

 過去改革的經驗表明,當時體改委就是超越了各個部門,形成了市場化改革的超部門方案,這樣才能把相應的企業主管部門最終都給撤銷了,讓國營企業變成一個市場主體,建立現代企業制度。

 按照這個定位,政府部門重組的方向也清晰了,該管什么不該管什么,就很很清楚了,大方向很明確,各部門很難找理由來阻擋。改革需要刀刃向內,無法自己給自己做手術,所以改革方式上應當要做一個大的調整。

 若改革紅利能更充分地釋放出來,經濟社會的內生動力就會更強,同時,當前的宏觀政策也會更有好的效果。


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